长期“无法可依”的南极旅游将有望进入我国立法管理范畴。正在召开的全国两会上，全国人大环境与资源保护委员会委员程立峰在披露相关立法计划时介绍，目前我国已将南极立法列入十三届全国人大常委会立法规划，交由全国人大环资委牵头起草和提请审议，环资委正按立法规划要求极开展立法调研和制度论证。程立峰表示，随着我国南极事务不断发展，作为协商国我国有责任将南极条约体系的原则要求转化为国内法，规范相关主体活动，提升南极活动能力建设。在业内看来，随着南极立法渐近，南极旅游这一典型的市场化南极产业将有望从法律的角度确定“游戏规则”，开展相关活动的红线也将被进一步“法定化”。

南极游“法定化”倒计时

近年来，随着我国南极旅游等南极事务的加速开展，如何规范游客、机构、企业、个人等各方在南极的活动，减轻南极环境压力，已成为各界关心的话题。据悉，由于目前我国南极立法尚处于调研阶段，因此去年2月国家海洋局于出台了《南极活动环境保护管理规定》（以下简称《规定》）这一行政法规对相关领域进行管理，而这也是该部门针对南极人类活动环境保护出台的首个管理制度文件。根据国家旅游局出台《规定》时的说明，该政策出台的重要背景之一就是近年来我国赴南极旅游人数激增。

其实，就连《南极条约》也将南极旅游纳入框架管理范畴，而这一新兴产业也成为了《南极条约》协商会议的重点议题。与此同时，国际南极旅游组织行业协会（IAATO）依据南极条约体系的环保要求，制定和推行了南极旅游行业的环保标准，并定期向南极条约协商会议提供南极旅游情况报告。

“开展南极旅游等活动既关系到我国政府履行南极条约的环境保护管理义务，又涉及我国广大人民群众对于美好生活的追求和向往，因此需要引导各项活动有序开展。”国家海洋局极地考察办公室副巡视员陈丹红表示。

具体来说，根据《规定》，南极活动组织者及活动者应当采取必要措施，保护南极环境和生态系统，最大限度减少活动对南极环境和生态系统的影响与损害。申请开展南极活动的组织者，应当按照南极活动环境影响评估的要求，编制中英文环境影响评估文件报国家海洋局。陈丹虹特别提出，我国公民自行前往其他国家转道乘船到达南极进行旅游等活动的，也适用于《规定》。

激战期亟需立法规范

公开数据显示，南极旅游始自20世纪60年代前后。目前，南极游客数量已由每年几百人增长至5万多人。“中国南极旅游虽然起步较晚，但增长势头迅猛，增长率远超国际南极游客整体增长率。”极之美极地旅行机构总经理王洪涛说。

飞猪旅行相关负责人告诉记者，根据IAATO发布的最新数据显示，目前中国已经超越澳大利亚成为南极游的第二大客源国，2016-2017南极旅游季，来自中国的游客人数为5324人，比上一年度增长了25%。

通常来说，在一个市场化程度相对较高的领域中，供给会随着需求的转向也迅速调整，旅游业亦是如此。目前，我国已有大量旅游企业介入南极游市场之中。“以携程为例，现阶段携程平台上共有80多条涉及南极的线路，出游时间主要为每年的11月至次年2月，其中，2018-2019航季南极游预定量同比增幅高达50%左右。”携程主题游平台总监张怡介绍，近几年，国内市场上的南极游产品愈发细分，目前主要分为泛南极圈旅游、南极洲旅游以及南极点旅游等几类；而从交通方式上来看，现在大部分南极游产品主要都是从南美的阿根廷、智利处罚乘坐邮轮前往，由于邮轮服务品质以及承载游客数量的不同，各种产品的价格差异也相对较大，此外，还有部分有可能会选择先乘坐飞机到南极大陆后再坐邮轮旅行，这类产品价格则更高，整体来看，国内南极游产品的价格区间从人均7万元到20万元不等。

“实际上，已进入激战期的南极游市场，其实在我国尚处于‘无法可依’的阶段。”中伦文德律师事务所律师朱立新直言。而陈丹红也明确表示，由于我国南极立法出台尚待时间，目前，《规定》的提出缺乏上位法依据，在督查手段上，缺乏强力约束。因此，在业内看来，在我国赴南极游人数快速上升、相关产品激增的背景下，通过南极立法为南极旅游划定法定红线已迫在眉睫。

借立法戴上“紧箍咒”

公开信息显示，南极温度低，自净能力差，生态环境脆弱，人类活动的逐年增加无疑增大了南极的环境压力。“然而，在我国，在南极旅游过程中，对于企业和游客履行保护环境责任的约束尚主要只能依靠《规定》的柔性引导和人们的自觉。”朱立新表示，在我国，一些政府主管部门虽然可以通过部门规章、行政法规等行使一些职能，但效率相对低位，如果没有上位法授权的话，行政部门是无法对各类主体实施行政处罚的。

朱立新以《规定》为例介绍，目前，这项政策就属于没有上位法的部门规章，因此，相关部门只能对涉及领域的组织、个人行为进行引导、督促，“《规定》中虽然有对违规行为的罚措施，但也只是一些限制性措施，强制性、力度均不足，而只有通过南极立法将相关政策法定化后，被授权的国务院部门才能够通过制定法律细则等，采取吊销营业执照、罚款等处罚措施的。可以说，只有进行了立法，南极游产业才是真正被套上了‘紧箍咒’。”朱立新表示。

对于我国南极立法中需要涵盖的内容，业界说法不一。朱立新表示，通常来说，立法一般主要是从大框架上对一个领域进行原则性规定，而该项法律还会授权国家相关部门进一步通过部门规章进行细化。

张怡告诉北京商报记者，现阶段，IAATO对于南极旅行有非常严格的标准，例如对于邮轮靠岸的距离，客人的登岛时间安排，垃圾的处理，甚至包括与动物之间保持的安全距离均有明确的规定。对此，有专家认为，这些具体规定应在相关法律细则中有所体现。

同时，业内还有观点认为，由于南极科考的窗口期和南极旅游的窗口期基本重叠，均在南极夏季，因此法律细则还应对南极科考资源与发展旅游业如何平衡进行规定。科考队通常要执行大量科考任务，并补给一年所需的生活和科研物资，过夏轮替的科考员也会在这一时间抵达。“因此，这个时候前来参观访问的游客较多，对科考站的接待能力提出了新的要求。”陈丹红说。

北京商报记者 蒋梦惟