分税制改革在20年后终于迎来2.0版。重新按税种分税面临新的难题：一方面财收收入增速低位运行已是不争的事实；另一方面为发挥经济下行期的“逆周期”调节作用，下半年财政政策发力稳增长支出增加。双面夹击，新一轮财税改革究竟能否理顺央地权责关系事关改革成败、经济大局。

按税种重分

我国于1994年起开始实行分税制财政体制，在当时中央财政极度困难、中央政府宏观调控能力减弱的大背景下，这种地方为中央“让路”的行为是符合当时国情的。但随着时间推移，央地之间在事权、责任上的不协调已经成为显而易见的矛盾。

此外，央地关系一直也是财税改革的难点所在，“十三五”规划意见稿虽然依旧延续了三中全会对于财税改革的决定，但关于央地关系的内容仍然占据了“深化财税体制改革”一项中的较大篇幅。此前就有专家表示，在预算管理和税收制度均有进步的前提下，央地关系将成为“十三五”财税改革的重点突破口。

杨伟民昨日在回答记者提问时指出，这次进一步强调建立事权和支出责任相适应的制度，适度加强中央的事权和支出责任。而在收入划分上，杨伟民则指出，要充分考虑税种的属性，未来可能会变成中央拿什么税、地方拿什么税、省一级政府拿什么税、市县政府拿什么税。“也可以说是分税制，但是按税种分，而不是按税率分。”杨伟民说道。

这也意味着已实行20余年的分税制或许将在不久的将来完成一次分配模式上的变革。北京大学财经法研究中心主任刘剑文告诉北京商报记者，在中央与地方共享收入方面实行按税种划分实际上是化解了央地在收入上的重叠部分，打破了税收原有的“灰色地带”，这样有利于明晰中央与地方在财政支出和事权上的责任归属。

营改增、房地产税定位成疑

但从操作层面来看，按税种划分的分税制着实也面临着许多不定的因素。此前就有分析认为，以目前跨越两个税种的“营改增”为例，由于营业税是地方税体系的主体税种，而中央又会拿走增值税的大部分，所以一旦“营改增”的过渡期结束并开始全面铺开，地方税收势必会受到很大的影响。

中国财税法学会副会长、武汉大学教授熊伟表示，财税改革的一举一动都是经过系统的考量的，在短期内，“营改增”确实可能再度削弱地方的财权，但国家也会通过其他税种来弥补地方税收的缺漏，此外，中央转移支付也是平衡央地之间财政税收关系的有效措施之一。

而随着“营改增”逐渐铺开，地方财权进一步缩减，在业内看来，目前已经纳入全国人大立法规划的房地产税或将在未来成为地方税收的坚实后盾。对于房地产对地方财力的重要性，杨伟民也给予了充分回应。他表示，地方政府，尤其市县财力其实十分依赖土地财政和房地产开发，当房地产行业进行调整，收入就受到限制。“房地产税的改革需要和整个税制的调整和改革，包括下一步深化住房制度的改革相匹配。”杨伟民说道。

财政部财政科学研究所原所长贾康就曾表示，房地产税改革可以解决我国地方税体系不成型的问题，为地方提供支柱税种，进而落实省以下分税制，促使政府职能转变和市场经济健康化。此外，随着房地产税的“从无到有”，房地产市场上的供需也会更平衡一些，原本很多的空置房可能也会因此进入市场出租或交易。

央地财权事权矛盾难解

但央地关系在20多年的时间里已经积累了很多方面的不协调，业内普遍认为，仅仅通过其他税种平衡或依赖中央转移支付还远不能解决当前央地之间的多方矛盾。

熊伟表示，如今央地在财权、事权方面的不协调已经愈发明显。一方面，按照原有的分税制财政体制，财权不断向中央集中，中央所能调控的财力越来越多。另一方面，事权不断向地方下移，地方承担的事权越来越多，这对地方经济发展和社会事业发展产生了不利影响。“这也就是为什么中央一直在强调要加强中央事权和支出责任的原因。”熊伟说道。

此外，广为诟病的地方“土地财政”，很大程度上也是由央地收入分配不合理、地方财政困难所造成的。有分析认为，如果地方政府的融资能力受到了土地财政的约束，很有可能会利用现有的灰色金融体系，绕过国家房地产监管继续解决资金问题，这反而违背了我国转变经济发展模式的初衷。

除了央地之间的矛盾，中央部门内部也出现了许多不合理的收入分配现象。一些专家就认为，有些部门掌握了太多的收入资源，却没有足够与收入成正比的事权，无形中造成了税收利用率的低下。因此，在他们看来，分税制改革不仅要梳理中央与地方之间的关系，中央部门内部在事权上同样也需要进行明确划分，理清支出责任。

北京商报记者 肖玮 南淄博